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美国要维护的是航行自由还是其海上霸权
日期:2010-11-11 阅读:2499次

  美国国务卿希拉里·克林顿在今年7月下旬出席东盟地区论坛期间,高调表达了美国对南海问题的关注,大谈南海与美国国家利益的关系,强调维护南海航行自由的重要性和紧迫性,并称在南海问题上反对任何国家的“胁迫”,反对“使用武力或以武力相威胁”。

  众所周知,南海作为世界上最繁忙的重要国际航运海域之一,每年经过南海海域的世界各国各类船舶多达4万艘以上。南海航线是包括东北亚和东盟各国与欧洲、非洲及世界其他地区之间的海上航运生命线。长期以来,这些国家一直和平地利用着这些航线,共同维护着南海航行自由,并未认为南海航行有什么不自由或存在什么紧迫性问题。但是,值得深思的是,为何是作为南海海域以外的国家——美国如此“关心”南海航行自由问题呢?而且提到“紧迫性”的程度,似乎南海航线自由正面临着严峻的挑战或威胁。

  其实美国所谓的南海航行自由问题是针对中国的,因为,自2008年南海发生“无暇号”事件以来,美国方面大肆炒作其航行自由受到中国的威胁。事实是,虽然冷战已经结束数十年,但是,“遏制中国”的冷战观念在美国仍然很有市场。近年来,美国派出一系列军事舰船,在东海和南海广泛开展海上军事侦察、军事测量和调查等活动,重点针对中国军事敏感区域。仅以美军舰船今年在南海的活动为例,据不完全统计,美国军方已出动各型舰船43艘赴南海实施前沿部署,通过对南海周边国家的港口访问、侦察监视、海洋测量、演习演练等活动,不断强化其在南海的前沿军事存在。长期以来,中国明确反对美国派军事舰船进入中国专属经济区开展海洋数据的调查活动和情报侦察活动,并不断地派出中国海监执法船等船舶对在中国专属经济区内从事海上测量和调查作业活动的美军舰船进行喊话和驱赶。不过,令人感到蹊跷的是,中美对此类事件的处理历来是通过外交渠道进行交涉。只是在2008年在南海发生“无暇号”事件后,即美国军事船舶“无暇号”因抵近中国海南岛和西沙群岛之间海域从事海洋数据收集活动而遭到中国船舶的阻拦和驱赶后,美国方面一直持续性地在媒体上炒作此事件,美国军事专家和军方的海洋法专家先后发表了大量文章,指责中国威胁到了美国海上航行自由。联系到今年东盟论坛期间美国国务卿大谈特谈“南海航行自由”的“重要性和紧迫性”,以及先前美国国防部长也发表过类似的言论,不禁使人恍然大悟,原来“无暇号”事件被利用来炒作新版本的“中国威胁论”,为美国重返南海、插手南海事务做了充分舆论准备。

  中美之间关于军事测量船问题的分歧,除了有着深刻的政治外交和军事战略等多方面的背景和原因之外,还有一个不容忽视的因素,即国际海洋法律方面的因素。归纳起来可以看出,美方认为中国威胁其海上航行自由的法理依据主要是:首先,虽然《联合国海洋法公约》明确规定,沿海国对在其专属经济区内开展的海洋科学研究拥有管辖权;但是,军事侦察、军事测量和军事调查均不属于海洋科学研究,而是属于《公约》所规定的海洋自由,因此,在中国专属经济区从事这些活动无需事先征得中国同意,相反,中国应不得干扰,并应保证这些活动的顺利开展。其次,中国也可以到美国专属经济区去从事军事侦察等活动。中国方面认为,首先,美国在中国专属经济区从事的这些专门针对中国的军事测量等活动,属于收集海洋数据和资料的活动,是海洋科学研究,应尊重中国的管辖权;其次,美国这些军事活动是滥用《公约》的有关公海自由和海洋的和平利用等条款的规定,属于非法行为;再次,所谓中国也可以到美国专属经济区去搞军事测量等活动,则纯属美国式的强权政治逻辑。

  简言之,从法律角度看,对于在别国专属经济区内从事军事侦察、军事测量、军事调查等收集具有重要军事和经济价值的海洋数据和资料活动,到底是属于沿海国管辖权之下的海洋科学研究还是海洋自由的问题,是中国与美国之间存在的主要法律分歧。

  海洋自由,又被称为公海自由,其中包括海洋航行自由。依据国际法律界的惯例,在论述海洋航行自由问题时,这些词语是可通用的。《公约》第五部分“专属经济区”和第七部分“公海”赋予了所有国家在沿海国专属经济区享有包括航行和飞越自由在内的公海自由。这些自由对于包括美国和中国在内的所有国家的重要意义是勿容置疑的。但问题是,维护专属经济区航行和飞越自由与美国在未经其他沿海国事先许可的前提下,任意地在他国专属经济区从事军事测量和侦察等军事活动之间是必然的等同关系吗?换句话说,全世界的沿海国,特别是那些不属于美国军事盟国的沿海国,只要不是无条件地允许美国在其专属经济区从事军事测量和侦察活动,那么,这些沿海国就是不维护海洋自由、不维护海洋航行和飞越自由,就是违反国际法了吗?

  美国方面反复辩称,《公约》第五十六条赋予了沿海国对其专属经济区内的海洋科学研究有管辖权,但是,并未规定沿海国对“军事测量”活动拥有管辖权,因此,军事测量、军事侦察等活动不属于海洋科学研究,而是属于公海自由。根据国际法上的“未禁止则可为”的原则,在专属经济区从事军事情报和数据收集等活动就是合法的。

  那么,《公约》规定的真实情况又是如何呢?

  首先,《公约》新设立的第五部分专属经济区制度打破了自古以来 “领海之外即公海”的传统海洋法规则。依照本部分的规定,专属经济区虽然不是领海,但也已经不属于公海,《公约》明白无误地将专属经济区排除在公海之外,并纳入沿海国管辖范围。沿海国对专属经济区海洋科学研究拥有管辖权,是专属经济区与公海的最本质区别之一。同时,本部分规定,公海自由原则也适用于专属经济区,但对此也是有严格限定的,主要集中在《公约》第五十八条规定,即“其他国家在专属经济区内的权利和义务”。该条款规定,“在专属经济区内,所有国家,不论为沿海国或内陆国,在本公约有关规定的限制下,享有第八十七条所指的航行和飞越的自由,铺设海底电缆和管道的自由,以及与这些自由有关的海洋其他国际合法用途,诸如同船舶和飞机的操作及海底电缆和管道的使用有关的并符合本公约其他规定的那些用途。”(着重号为作者所加)。值得注意的是,“本公约有关规定的限制”有很多,其中至少包括第八十八条“公海应只用于和平目的”和第三〇一条“海洋的和平利用”。但是,存在的关键问题是,无论是传统国际海洋法,或者是1958年《公海公约》,还是1982年《海洋法公约》,都没有规定海洋自由或海洋航行自由的法律定义,也没有规定海洋航行自由具体可包括哪些活动或行动,更没有具体规定哪些行为或活动属于“同船舶和飞机的操作……有关的并符合本公约其他规定的那些用途”。

  其次,《公约》第五部分“专属经济区”和第十三部分“海洋科学研究”专门赋予了沿海国对其专属经济区内的海洋科学研究的管辖权。但是,与此同时,《公约》对许多相关用词均未给出明确的法律概念或定义,例如,既没有规定“海洋科学研究”的定义,也没有列举其所包括的活动种类和方式;没有规定“测量”“海道测量”、“军事测量”以及“调查”等活动的定义,更没有使用“军事侦察”一词。 上述这些用语的模糊现象绝非是当初《公约》制定者们的疏忽所造成的,而恰恰是由于在起草《公约》的过程中,以美国为代表的发达国家与广大发展中沿海国之间就这些问题存在着巨大分歧,虽经争论,最终仍然无法达成一致意见而遗留下来的问题。因此,从法律角度看,中美之间的所谓海洋航行自由之争,实质上是上个世纪70年代《公约》制定过程中对这些问题的争论与分歧的继续,绝对不是中美两国之间的问题。只不过目前美国企图利用这些原本属于对《公约》相关条款的解释和适用上的分歧来偷换概念,暗示中国随着国力不断增强将会控制海洋,并进而影响本地区国家的海洋自由等共同利益,挑拨周边国家与中国的关系,达到遏制中国的目的。

 

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